Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (Luật PPP) năm 2020 chính thức có hiệu lực, trong đó có quy định dừng triển khai dự án mới áp dụng loại hợp đồng xây dựng chuyển giao (BT) và hợp đồng dự án ký kết trước ngày luật này có hiệu lực thi hành được tiếp tục thực hiện theo hợp đồng. Tuy nhiên, sự thay đổi nhanh chóng của pháp luật về BT, cùng những quy định thiếu thống nhất khiến cho các dự án BT gặp khó, phát sinh nhiều tranh chấp. Luật sư, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam (VIAC) Ngô Thanh Tùng chia sẻ với Báo Sài Gòn Giải Phóng.

Pháp luật về BT “lúc hiện, lúc ẩn”

Đó là nhận xét của luật sư Ngô Thanh Tùng, trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam (VIAC), bình luận hình thức BT trong một diễn đàn pháp lý gần đây. Từ năm 1997 đến nay, quy định của pháp luật về loại hợp đồng BT có nhiều thay đổi, đặc biệt là về hình thức thanh toán. Cụ thể, trước năm 2014, Nghị định 108/2009 cho phép áp dụng cả hai hình thức thanh toán bằng tiền và bằng quỹ đất. Kể từ năm 2014, Nghị quyết 01 của Chính phủ và Nghị định 15/2015 dừng thực hiện hình thức thanh toán bằng tiền. Đến năm 2018, hình thức thanh toán bằng quỹ đất theo cơ chế ngang giá được luật hóa tại Luật Quản lý và sử dụng tài sản công. Sang năm 2021, theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) có hiệu lực quy định, hợp đồng BT không áp dụng đối với dự án đầu tư mới.

Theo Bộ KH-ĐT, việc dừng thực hiện dự án BT theo Luật PPP xuất phát từ những bất cập của việc thực hiện loại hợp đồng này. Đó là, một số dự án không có mục tiêu đầu tư phù hợp, không cần thiết; giá trị công trình BT được xác định không chính xác, đa số dự án có suất đầu tư cao hơn so với dự án sử dụng vốn đầu tư công; việc lựa chọn nhà đầu tư chủ yếu được thực hiện thông qua hình thức chỉ định thầu không cạnh tranh; công tác giám sát bị xem nhẹ, dẫn đến chất lượng công trình không bảo đảm…

“Trong bối cảnh việc huy động nguồn vốn đầu tư từ ngân sách ngày càng khó khăn và nhu cầu đầu tư cho phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng tăng mạnh, căn cứ quá trình thực hiện cơ chế này trong từng thời kỳ, cần xem xét tiếp tục áp dụng loại hợp đồng BT theo hướng đổi mới, hoàn thiện cơ chế thực hiện loại hợp đồng này”, đại diện Bộ KH-ĐT cho biết.

Qua thống kê từ hàng trăm dự án BT chuyển tiếp từ trước khi có Luật PPP, Bộ KH-ĐT cho biết, có các nhóm vướng mắc. Đó là, các vướng mắc phát sinh từ quy định của luật về thanh toán cho nhà đầu tư, chẳng hạn như giá trị quỹ đất dự kiến thanh toán vượt quá giá trị công trình BT; Chưa có quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục để bố trí ngân sách nhà nước thanh toán hoặc bồi thường chấm dứt hợp đồng cho nhà đầu tư; Chưa có quy định dự án BT bằng tiền được thanh toán một số chi phí ngoài tổng mức đầu tư xây dựng; Chưa có phương án xử lý cho các hợp đồng có nội dung chưa phù hợp quy định tại thời điểm ký kết hợp đồng.

Một nhóm vướng mắc khác phát sinh do thiếu quy định để thực hiện ở nghị định hoặc quy định còn cách hiểu chưa thống nhất. Cụ thể như việc sử dụng quỹ đất đã giải phóng mặt bằng hoặc trụ sở cơ quan nhà nước để thanh toán cho nhà đầu tư; quy định về việc sử dụng quỹ đất, trong đó có phần diện tích đất công để thanh toán cho nhà đầu tư chưa cụ thể. Hiện cũng chưa có quy định để xử lý phần kinh phí nhà đầu tư đã ứng trước để thực hiện công tác giải phóng mặt bằng, hỗ trợ tái định cư của quỹ đất đối ứng; chưa có quy định để điều chỉnh báo cáo nghiên cứu khả thi, thiết kế bản vẽ thi công, sửa đổi hợp đồng đối với dự án BT.

Nhóm vướng mắc trong quá trình thực hiện hợp đồng như: chậm trễ đền bù, giải phóng mặt bằng; nhà đầu tư chưa nộp giá trị nộp ngân sách đã chào tại hồ sơ dự thầu. Cũng có vướng mắc chậm thực hiện do xử lý, khắc phục theo kết luận của các cơ quan thanh tra, kiểm toán.

Trước ý kiến của TPHCM về việc cần linh hoạt trong phương thức thanh toán hợp đồng BT (bằng tiền hoặc bằng đất), Thứ trưởng Bộ KH-ĐT Trần Quốc Phương đồng tình, cho rằng vấn đề này nên linh hoạt và do địa phương quyết định, chịu trách nhiệm để tốt nhất cho sự phát triển của địa phương. Hiện có địa phương e ngại việc thanh toán bằng đất, do phức tạp và khó xác định yếu tố “ngang giá”, lại liên quan đến luật về quản lý sử dụng tài sản công. Do vậy, Bộ KH-ĐT cân nhắc việc này khi xây dựng hoàn thiện pháp luật về hình thức đầu tư BT.

Địa phương mong muốn tiếp tục làm dự án BT

Dù có nhiều bất cập, song các địa phương cho rằng BT mang lại nhiều lợi ích, điều cần thiết là hoàn thiện pháp lý để việc thực hiện dự án BT dễ dàng, thuận lợi và đúng luật. Ông Vũ Duy Tuấn, Phó Giám đốc Sở KH-ĐT TP Hà Nội, cho biết, qua gần 20 năm thực hiện, Hà Nội có 119 dự án BT. Với 11 dự án đã hoàn thành đưa vào sử dụng đã góp phần hoàn thiện hệ thống hạ tầng của Hà Nội. Có những dự án triển khai tốt, được đánh giá là thành công như đường Vành đai 2 trên cao và dưới thấp, khởi công từ tháng 4-2018 đến tháng 1-2023 hoàn thành, với tổng mức đầu tư gần 10.000 tỷ đồng, triển khai nhanh, áp dụng công nghệ mới.

Tuy nhiên, lãnh đạo Sở KH-ĐT TP Hà Nội cũng nhìn nhận những mặt hạn chế, tồn tại của các dự án BT trên địa bàn. Những hạn chế này đã được cơ quan thanh tra, kiểm toán chỉ rõ ở 17 dự án BT. Đó là các dự án đều chậm, có dự án đầu tư được một nửa thì vướng mắc chưa triển khai tiếp được; có dự án hoàn thành đưa vào sử dụng từ năm 2015 nhưng chưa thanh toán được bằng quỹ đất. Qua thanh tra, kiểm toán cũng chỉ ra có tới 16/17 dự án chỉ định thầu, chỉ một dự án đấu thầu nhưng cũng chỉ có một nhà đầu tư. Tổng mức đầu tư dự án do các chủ đầu tư đề xuất cũng rất cao, qua thanh tra kiểm toán có khi giảm xuống tới… 25%.

Nguyên nhân khách quan dẫn đến những tồn tại kể trên là quy định pháp luật thay đổi quá nhiều, cùng với đó là sự chồng chéo, thiếu thống nhất giữa quy định về BT với luật về tài sản công, luật đất đai. Còn nguyên nhân chủ quan là do việc chỉ định thầu dẫn đến việc kéo theo các vướng mắc sau này rất khó giải quyết. Do chỉ định thầu nên có những nhà đầu tư không đủ năng lực thực hiện dự án… Dù vậy, Hà Nội đánh giá BT vẫn là phương thức đầu tư hiệu quả nên tiếp tục đề xuất và được đưa vào Luật Thủ đô để tiếp tục thực hiện.

Ngoài Hà Nội, TPHCM cũng được Nghị quyết 98/2023/QH15 của Quốc hội cho phép thực hiện hợp đồng BT. Tỉnh Nghệ An cũng tích cực đề xuất và được bổ sung một số cơ chế chính sách đặc thù, trong đó có phần quy định về BT. Cụ thể, Nghị quyết 137/2024 của Quốc hội cho phép tỉnh Nghệ An được thực hiện hình thức hợp đồng BT thanh toán bằng tiền, các lĩnh vực gồm: giao thông, hạ tầng kỹ thuật đô thị, hệ thống điện chiếu sáng, điện trang trí; bãi đỗ xe; thoát nước và xử lý nước thải; xử lý ô nhiễm môi trường trên địa bàn tỉnh. Tỉnh Nghệ An cho biết, cơ chế này sẽ giúp tỉnh chủ động, linh hoạt trong kêu gọi, thu hút nguồn lực từ khu vực kinh tế ngoài nhà nước, sớm triển khai các dự án phát triển hạ tầng, đáp ứng nhu cầu phát triển.

Qua thực tiễn triển khai, dù có những bất cập, hạn chế nhất định, song nhiều địa phương mong muốn tiếp tục được thực hiện hình thức hợp đồng BT. Nhằm tháo gỡ vướng mắc hiện nay cần phải có bộ luật toàn diện, sửa đổi, bổ sung và hướng dẫn các quy định liên quan nhằm giải quyết triệt để những vướng mắc hiện nay, tạo điều kiện cho các địa phương dễ dàng thực hiện.

162 dự án BT “mắc cạn”

Đó là con số theo thống kê chưa đầy đủ của Bộ KH-ĐT (do một số địa phương chưa báo cáo về bộ) về các dự án BT “mắc cạn” sau khi Luật PPP năm 2020 ra đời. Các lĩnh vực gồm có: giao thông vận tải, xây dựng hạ tầng văn hóa, thể thao, giáo dục, kỹ thuật, trụ sở cơ quan nhà nước với tổng mức đầu tư 58.616 tỷ đồng, quỹ đất thanh toán khoảng 20.673ha. Trong các địa phương báo cáo về bộ, Bắc Ninh là tỉnh có nhiều dự án chuyển tiếp nhất, tiếp đến là Hà Nội, Khánh Hòa, Hà Nam…

Tỉnh Đắk Lắk có 3 dự án BT trong lĩnh vực giao thông, chuyển tiếp từ giai đoạn trước khi có Luật PPP. Đại diện UBND tỉnh cho biết, đang trong quá trình chờ sửa các Nghị định 15 và Nghị định 35 liên quan đến điều chỉnh chủ trương đầu tư, điều chỉnh dự án đầu tư. Việc này khiến các dự án bị dừng, tăng tổng mức đầu tư, vượt thời gian quy định của hợp đồng, làm phát sinh lãi vay trong quá trình thực hiện dự án. Trong khi đó, theo lãnh đạo Sở KH-ĐT tỉnh Bắc Ninh, có 42 dự án BT chuyển tiếp, quá trình thực hiện với nhiều luật, nhiều quy định đã bộc lộ nhiều điểm vướng mắc. Trong đó, giá đất thực tế tại thời điểm mà nhà đầu tư đề nghị giao đất cao hơn rất nhiều so với giá đất tại thời điểm ký hợp đồng. Giá trị quỹ đất đôi lúc lớn hơn giá trị dự án BT tới 2-3 lần. Từ đó, việc xử lý phần diện tích lớn hơn này gặp vướng. Tỉnh Thái Nguyên cũng có 16 dự án…

Theo Báo Sài Gòn Giải Phóng đăng ngày 10/11/2024